Diskusijas par Latvijas teritoriālo sadalījumu bijušas aktuālas kopš valsts neatkarības atgūšanas. Daudzus gadus pagasti un pilsētas bija vietējā līmeņa, bet rajonu padomes — otrā līmeņa pašvaldības. Lielo pilsētu asociācija ir veikusi savu pētījumu, un viņu eksperti piedāvā iet divu līmeņu pašvaldību ceļu. Vai tiešām atbilde visu laiku bijusi mums acu priekšā un prātīgākais teritoriālās reformas iznākums būtu atgriezties pie kādreizējā modeļa?
Divu līmeņu pašvaldības — zelta vidusceļš vai novilcināšana?
Latvijas administratīvi teritoriālais iedalījums ar 119 viena līmeņa pašvaldībām izveidojies pēc 2009. gadā pabeigtās administratīvi teritoriālās reformas. Līdz tam pašvaldības darbojās divos teritoriālajos līmeņos. Vietējo līmeni veidoja republikas pilsētas, pilsētas un pagasti, otro līmeni — rajoni un arī republikas pilsētas, kas vienlaikus bija iekļautas abos līmeņos. Divu līmeņu teritoriālais iedalījums atjaunotajā Latvijas Republikā pārņemts no Padomju Savienības laikiem, kad administratīvi teritoriālo iedalījumu veidoja 26 rajoni un vairāk nekā 500 vietējā līmeņa administratīvi teritoriālās vienības — septiņas republikas pakļautības pilsētas, rajona pakļautības pilsētas, pilsētciemati un ciemi, kur varu īstenoja tautas deputātu padomes un izpildkomitejas.
Diskusijas par administratīvi teritoriālās reformas nepieciešamību sākās jau tūlīt pēc neatkarības atjaunošanas. Reformas mērķis bija izveidot ekonomiski attīstīties spējīgas pašvaldības, kas nodrošinātu kvalitatīvu pakalpojumu sniegšanu iedzīvotājiem. Administratīvi teritoriālās reformas rezultātā notika pāreja no divu līmeņu uz viena līmeņa pašvaldībām: tika likvidētas 26 rajonu padomes, bet pilsētas, to lauku teritorijas un pagastus apvienoja novados, kā arī deviņas lielpilsētas ieguva republikas pilsētu statusu. Papildus tam tika nolemts visas pilsētu lauku teritorijas pārdēvēt par pagastiem, atjaunot to vēsturiskos nosaukumus vai pievienot jau esošajiem pagastiem. Tā radās arī mākslīgi izveidotais Jaunjelgavas pagasts. Novadā apvienotās administratīvās teritorijas (pilsētas un pagasti) ieguva novada teritoriālās vienības statusu un saglabāja savu nosaukumu.
1996. gadā, apvienojoties Kandavas pilsētai, Kandavas un Cēres pagastiem, tika radīta administratīvā vienība “Kandavas pilsēta ar lauku teritoriju”. Nākamajā gadā tai pievienojās arī Zemītes un Matkules pagasts, bet 1999. gadā tā kļuva par Kandavas novadu — pirmo novadu Latvijā. 1999. gadā tika izveidots arī Līvānu novads, bet 2000. gadā — vēl pieci novadi: Amatas, Ciblas, Durbes, Preiļu un Sabiles novads (vēlāk iekļauts Talsu novadā). 2001. gadā, apvienojot Aizkraukles pilsētu un pagastu, izveidoja arī Aizkraukles novadu.Vairākkārt pārceļot reformas beigu termiņus, par reformas galīgo beigu termiņu tika noteiktas 2009. gada pašvaldību vēlēšanas. Līdz tam laikam jau bija izveidots 41 novads, bet vēl joprojām pastāvēja 424 pagasti, 50 rajona pilsētas un 7 republikas pilsētas. 2009. gada 1. jūlijā darbu sāka 109 novadu un 9 republikas pilsētu domes, izbeidzot visu pirms tam novada teritorijā bijušo vietējo padomju pilnvaras. Arī rajonu padomju pilnvaras beidzās 2009. gada 1. jūlijā, tomēr, lai nodrošinātu pakāpenisku rajona pašvaldības institūciju, mantas, finanšu līdzekļu, tiesību un saistību nodošanu, rajona pašvaldības turpināja pastāvēt kā publisko tiesību juridiskās personas līdz visu tās saistību nodošanai vai izbeigšanai līdz 2009. gada 31. decembrim.
Administratīvi teritoriālās reformas likumā, kas pieņemts 1998. gadā un jau zaudējis savu spēku, bija paredzētas šādas pašvaldības — vietējās, kurās ir novadi, pilsētas un pagasti, un reģionālās, kurās ir apriņķi. Tomēr tas netika īstenots. Šobrīd, kad Latvijā norit kārtējās novadu reformas process, daudzi tās pētnieki kā argumentu min tieši divu līmeņu pašvaldību izveidi kā labāko variantu. Latvijas Pašvaldību savienība pat izstrādājusi un prezentējusi apriņķu un vietējo pašvaldību teritoriju sistēmu, kurā būtu pieci vai astoņi apriņķi.
“Staburags” uzrunāja Latvijas Pašvaldību savienības un vietējo pašvaldību vadītājus, lai skaidrotu, kas tad būtu labāk — veidot divu līmeņu pašvaldības vai īstenot Vides aizsardzības un reģionālās attīstības ministrijas piedāvāto modeli.
Sadarbībai robežu nav
Gints Kaminskis, Latvijas Pašvaldību savienības priekšsēdētājs
— Jebkura reforma ir ilgstošs process, nevis ārkārtēja situācija. Reforma ir katrs jauns lēmums, katra jauna ideja, kura tiek aprobēta un ieviesta praksē. 2009. gadā īstenotā novadu reforma lielā mērā bija arī politiska, daudz kas notika pēdējā naktī, bija daudz jautājumu. Tomēr būtiski, ka tika ņemts vērā, kā savstarpēji “sapasēja” teritorijas. Toreiz bija divu līmeņu pašvaldības: 26 rajoni un vairāk nekā 500 pirmā līmeņa pašvaldību. Rezultātā no minētajām pirmā līmeņa pašvaldībām izveidoja 118, rajona funkcijas atdeva pirmajam līmenim. Tagad, pēc desmit gadiem, ir piedāvājums turpināt reformu.
Bieži skatāmies uz igauņiem, kurus parasti atzīstam par labo piemēru. Tomēr Igaunija savā pašvaldību reformā līdz Latvijas esošajam līmenim nonāca tikai 2018. gadā, izveidojot 79 pašvaldības. Pēdējos deviņus gadus tur pastāvēja mazās pašvaldības, bet tas nebūt netraucēja sekmīgi attīstīties.
Mūsu pašvaldības, izdzirdot šo reformas piedāvājumu, neteica absolūtu nē. Viedokļi ir dažādi, un kopumā ideja par pozitīvām pārmaiņām nav slikta. Atbalstām attīstību valstī kopumā. Bet pretestība un galvenais jautājums ir tieši par procesu un neskaidrību, kādā veidā konkrētajās teritorijās notiks reforma, kāds ir ekonomiskais pamatojums, konkrēti ieguvumi un kāds būs galarezultāts.
Pirmo reizi divu līmeņu pašvaldību variants izskanēja aizvadītā gada aprīlī Novadu dienās Gulbenē. Pēc LPS domes sēdes sagatavojām priekšlikumu ministrijai nekavējoties to izvērtēt. Zinātnieki apstiprināja, ka tas būtu efektīvāks līdzeklis valsts attīstībai. Neviens nesaka, ka tas ir vienīgais un pareizais risinājums, vajadzēja veikt izvērtējumu, kas tā arī netika veikts. Tas bija primārais uzdevums, kas sniegtu atbildes. Sadarbībai robežu nav, novadi sadarbojas dažādās jomās un dažādos virzienos. Lai izstrādātu profesionālu reformas variantu un kvalitatīvi virzītos uz priekšu, nepieciešams izvērtējums un atbildes.
Pirms desmit gadiem politiskās gribas trūkums liedza iesākto reformu novest līdz galam. Mēs daudz runājam par pašvaldībām un līmeņiem, aizmirstot par valsti. Valsts “kabatā” ir lielākā daļa finanšu līdzekļu. Jāizvērtē, ko valsts dod uz leju — pašvaldībām, kāda ir sadarbība. Pirms desmit gadiem, krīzes laikā, pakalpojumi tika centralizēti, daudz kur attālinoties no iedzīvotājiem.
Tajā laikā nevajadzēja uzturēt ministriju aparātu Rīgā, bet atstāt pakalpojumus vietās, kur tas bija cilvēkiem nepieciešams. Protams, daudz ko varam atrisināt attālināti, bet joprojām ir nomaļas vietas, kur cilvēkiem nav e-parakstu un kuri neizmanto internetu darījumu veikšanai. Teritoriju maiņa efektu nedos, jābūt skaidrām funkcijām lielākoties no valsts puses.
Septembrī aicināju Ministru prezidentu uzņemties virsvadību par administratīvi teritoriālo reformu, jo šis jautājums ir saistīts ne tikai ar vienu ministriju, bet tas skar arī satiksmi, ekonomiku, kultūru, faktiski jebkuru jomu.
Ja nerisinās nomaļu jautājumu, tad cilvēki no laukiem turpinās aizbraukt uz pilsētām. Veicot reformu, jāņem vērā nomales efekts, kas var rasties, koncentrējoties uz attīstības centriem. Ja runājam par reģionālajām atšķirībām, tad Latvija ir vienā no pēdējām vietām Eiropas Savienībā.
Domājot par Latvijas administratīvo iedalījumu, vispirms padziļināti jāizvērtē, vai ir izpildīti 2008. gada likuma par reģionālo reformu kritēriji. Ja vēlas pieņemt nākamo lēmumu, vispirms vajadzēja izanalizēt, kāpēc vienā vai otrā pašvaldībā šie kritēriji netika izpildīti un kā līdz šim pašvaldība, neizpildot šos kritērijus, ir spējusi darboties un pildīt savas funkcijas. Pēc šāda izvērtējuma jau izkristalizētos noteikts pašvaldību skaits. Tikai tad varētu spriest, kā šīs teritorijas varētu attīstīties turpmāk un ko no tā iegūtu tieši iedzīvotāji. Tādā veidā iezīmētos teritorijas — nevis no augšas piramīdu būvēt, bet gan no paša pamata.
Jāņem vērā, ka Latvija nemaz tik kritiskā situācijā nebija. Latvija pašvaldību teritoriju lieluma ziņā ir devītajā vietā Eiropas Savienībā, kas ir absolūti normāli. To izvērtējot, karte būtu daudz pārdomātāka. Karti nevar izveidot bez pamata, tai jābūt argumentētai, ņemot vērā infrastruktūru, mobilitāti, skolu tīklu, medicīnas iestādes un citu. Turklāt vispirms jāievēro demokrātijas principi un jākonsultējas ar iedzīvotājiem, jāuzklausa viņu viedoklis un lēmums.
Vēl viens priekšlikums 2009. gadā bija izveidot apriņķus. Zinātnieki izstrādāja savu piedāvājumu, aicinot runāt par reģionālajiem jeb apriņķu jautājumiem, ko varēja izvērtēt ar skatu nākotnē. Tomēr kā pozitīvs rezultāts pēc pusgada ilgas diskusijas ir tas, ka Saeima atbalstīja reģionālo attīstību un to kā virsmērķi paredzēja iekļaut Nacionālajā attīstības plānā. Tas bija ļoti būtiski, zinot, ka reģionu attīstības jautājums valstiski atstāts novārtā. Tomēr darbs šajā virzienā jāturpina un jānosaka konkrēts plāns, kā soli pa solim īstenot tos uzdevumus, kas nepieciešami reģionu izaugsmei. Tas ir arī finansējuma jautājums, jo, samazinot pašvaldībām finansējumu, visus uzdevumus nevarēs izpildīt.
Pašvaldību lielais vairums jau pavasarī paudis viedokli, ka, lai būtu tālākā virzība un reforma būtu kvalitatīva, tai jābūt sasaistītai ar pārējām nozarēm. Pats būtiskākais ir ieklausīties un aizstāvēt iedzīvotāju intereses, uzklausīt viņu viedokli. Arī Eiropas vietējo pašvaldību hartā noteikts, ka demokrātiskā un tiesiskā valstī lēmumi ir jāpieņem, pamatojoties uz iedzīvotāju viedokli, konsultējoties ar iedzīvotājiem, pārliecinot viņus par konkrēto procesu. Ja to veic pareizi un redzam, kā, kopīgi apvienojoties, var sasniegt ilgtspējīgas attīstības mērķus, tad tas jādara.
Apvienošanās procesam jābūt saistītam arī ar finansējumu. Jebkura valsts, plānojot pārmaiņas, papildus tām plāno arī līdzekļus. Ir jāvērtē, vai, veicot reformu, zaudētājs nebūs tieši iedzīvotājs, jo sadārdzinās pakalpojums, vai tiek sakārtots autoceļš, pa kuru ikdienā jāved bērni uz skolu. Vai nepieciešamās institūcijas ir pieejamas saprātīgā attālumā. Tas viss jāizvērtē kopumā, kāda būs ietekme uz cilvēkiem, kuri ikdienā dzīvo noteiktajā teritorijā, izmanto pakalpojumus, infrastruktūru, sabiedrisko transportu. Arī Latvijas Zinātņu akadēmijas konsīlijs savā vērtējumā ir atzinis, ka nav sniegtas atbildes uz daudziem jautājumiem — gan par ekonomisko pamatojumu, gan pakalpojumu kvalitāti.
Vairumā pašvaldību atzīst, ka grib saglabāt savu teritoriju, savu novadu, un tas ir balstīts uz iedzīvotāju aptaujās pausto viedokli. Ir teritorijas, kuras būtu gatavas brīvprātīgi apvienoties. Bet, kamēr nav zināmas funkcijas, vienkārši mainot robežas, ieguvumu nebūs.
Procesam jābūt nepārtrauktā attīstībā, diskusijām jāturpinās. Esošie pašvaldību lēmumi jāizvērtē un jāsniedz konkrētas atbildes. Manuprāt, pusgadu esam palaiduši daļēji vējā, jo tur, kur ir gatavi attīstīties, kā, piemēram, Smiltenē, bija jāiedod papildu līdzekļi un jāatļauj attīstīties teritorijai valstiski. Tur, kur nav gatavi, jāizvērtē, kāpēc nav gatavi. Iedzīvotājiem jāizskaidro, kas mainīsies, ja viņus pievienos kādam novadam.
Vai Saeima ieklausīsies iedzīvotājos? Ļoti ceru, ka jā, jo kā labā tad deputāti strādā? Esam iesnieguši Saeimas Administratīvi teritoriālās reformas komisijai pašvaldību lēmumus un priekšlikumus likumprojektam. Diskusijai ir jābūt un iedzīvotāju viedoklis jāņem vērā.
Nav pareizs lēmums par deputātu skaita samazināšanu par 54%, jo tas būtiski samazinās iedzīvotāju pārstāvniecību. Toreiz, padomju laikā, kad Latvijai vajadzēja atgūt neatkarību un sasaukt deputātu kopējo sapulci, bija 12 000 deputātu, no kuriem vairāk kā 8000 sapulcējās “Daugavas” stadionā. Līdz šodienai deputātu skaits ir palicis 1614. Ja paliks tikai paredzētie 750, tad tas nebūs pareizi no iedzīvotāju pārstāvniecības viedokļa, kas ir ļoti būtiski. Zaudējot pārstāvniecību, iedzīvotāji zaudē arī interesi iet uz vēlēšanām.
Tie, kas ir gatavi apvienoties, tiem jāapvienojas. Ir pašvaldības, kas redz kopīgu attīstību. Bet, ja pašvaldības negrib un iedzīvotāji nezina, kas kļūs labāks, tad nepieciešams dialogs. Cilvēkiem jāzina, kādi ieguvumi un zaudējumi gaidāmi. ◆
Vispārīga pļāpāšana
Leons Līdums, Aizkraukles novada domes priekšsēdētājs
— No vienas puses, droši vien ir lietas, kas būtu deleģējamas un nododamas otrā līmeņa pārvaldes sistēmai. Izglītības joma, attīstības un stratēģijas jautājumi tiktu nodoti plānošanas reģiona kompetencē. Es pat īsti nezinu, vai divu līmeņu pašvaldības būtu produktīvāks risinājums. Izveidojot lielus novadus, tie varētu paši visu darīt, no A līdz Z. Šis risinājums varētu būt saistošāks mazajiem novadiem un pašreizējās reformas pretiniekiem. Ir daudz neskaidrību par divu līmeņu pašvaldību darbu un to funkcijām. Domāju, ka runas par šo ir uzmanības novēršanas variants. Neredzu reālus piedāvājumus, tā ir vispārīga pļāpāšana, taktikas jautājums. ◆
Atgriešanās pagātnē
Guntis Libeks, Jaunjelgavas novada domes priekšsēdētājs
— Divu līmeņu pašvaldību sistēmas izveide ir atgriešanās pagātnē. Manā uztverē, veidojot lielus novadus ar mazu deputātu skaitu, agri vai vēlu attapsimies, ka ir liela iedzīvotāju atrautība, un interese par pašvaldības darbu varētu zust. Reformai būtu saturs, ja atgrieztos pie vēlētām pilsētu un pagastu domēm. Dzīve ir mainījusies, pagastus droši vien vajadzētu apvienot. Bet kā tādā gadījumā veidotu budžetu? Pirmā līmeņa pilsētai vai pagastam jābūt savam nodalītam budžetam. Budžetam varētu novirzīt daļu iedzīvotāju ienākumu nodokļa, nepieciešams deleģēt konkrētas funkcijas. Pašvaldība ir cilvēku kopīga lemšana, kā organizēt savu dzīvi. Ja vietējo pašvaldību pārvērš par lielu teritoriālu vienību, kur tikai daži pārstāvji sanāk kopā, tad pašvaldības princips izzūd. VARAM veido konceptuālo informatīvo ziņojumu, ka pašvaldībām konkrēts procents budžeta jāatvēl un obligāti jāizpilda, ko nolems iedzīvotāju iniciatīvas. Mēs rīkojam iedzīvotāju sapulces, uzklausām sabiedriskās organizācijas. Pašvaldība ņem vērā iedzīvotāju vēlmes un sabalansē tās ar nepieciešamību un iespējām.
Pie tik lielām pašvaldībām, kādas izveidosies reformas rezultātā, vajadzētu domāt par zemāka līmeņa pašvaldību atjaunošanu. Saliekot vairākus novadus kopā, nekas pēc būtības nemainīsies. Būs tikai sliktāk. Skandina, ka reformas rezultātā pašvaldības būs līdzvērtīgākas. Nekad tā nebūs. ◆
Projektu līdzfinansē Mediju atbalsta fonds no Latvijas valsts budžeta līdzekļiem.
